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司法敞开公民参与之路

2019-08-15 16:22:32来源:励志吧0次阅读

核心提示:人民陪审员制度和人民监督员制度是目前公民参与司法的两个重要途径,承载着“人民群众参与司法实践的一项制度创新”的现实理想。

拓宽人民群众有序参与司法渠道 是十八届三中全会司法改革目标的重要内容之一。人民陪审员制度和人民监督员制度是目前公民参与司法的两个重要途径,承载着 人民群众参与司法实践的一项制度创新 的现实理想。

然而,无论是人民陪审员制度还是人民监督员制度,在实现人民群众参与司法方面都存在着先天不足。 精英化 和 法律缺失 的弊端让公民参与司法严重形式化、花瓶化。

在这方面,宁波江北区人民法院的 大陪审制 实验,广安检察机关在人大选任、管理人民监督员方面的探索,都为拓宽人民群众有序参与司法的途径,提供了有益的借鉴和启示。

无论人民陪审员制度、人民监督员制度改革的 顶层设计 何时出台,增强公众的参与度和决定权已经成为司法改革的一致取向。让社会民众参与司法、了解司法、影响司法、监督司法,进而改良司法,无疑将是司法改革的一条有益探索之道。因为公民参与司法已经成为现代民主法治国家的主要特征之一。

本期聚焦关键词:公民参与司法

在人民监督员制度实施10年后,最高人民检察院联合调研组在江苏检察机关就人民监督员制度立法问题展开调研。此前的201 年5月,最高人民法院就人民陪审员工作提出 倍增计划 ,争取用不超过两年的时间,把基层人民陪审员的人数提增到超过法官人数的两倍,并改善陪审员的结构,大幅增加普通民众的比例。种种迹象表明,中国在司法领域的公民参与之门将越开越大。

十年前

两高 同时发力

200 年8月,最高检察院主动向社会打开了一扇窗口 部署开展人民监督员制度试点工作。为了这项制度的顺利试行,最高检察院正式下发《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,并决定在天津、四川、河北、内蒙古等十地检察机关开展试点。一年后,在试点的基础上,最高人民检察院将人民监督员制度推向全国。

作为中国检察机关独创的一项新制度,人民监督员最初是由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意后由检察长颁发证书。最初也主要对检察院承办案件的部门办理直接受理侦查案件的下列工作实施监督:(一)被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定;(二)拟撤销案件的;(三)拟不起诉的。而创设这项制度的本意,是为了提高检察工作的透明度,提升公众对检察机关的信任。

当年8月,正在试点人民监督员制度的湖北省检察院首次启动了该项制度,原因是一名涉嫌受贿而被逮捕的原长江水利委员会副主任不服检察机关的逮捕决定。当他提出申辩后,5名人民监督员对此进行了评议,结果是维持了检察机关原有的逮捕决定。

尽管并未改变结果,但是业界还是认为这些作为意义重大: 体现了打击腐败和保护人权的平衡。

在最高检看来,人民监督员制度的意义还体现在 规范执法行为、提高办案质量、增强执法透明度、提升检察机关执法公信力 等多个方面。有一组数据可以说明。截至201 年,全国各级检察机关共有人民监督员16622名。2008年以来,人民监督员共监督职务犯罪案件18816件,其中不同意检察机关拟处理意见的488件,检察机关采纳2 2件。对未采纳的,均依据事实和法律,与人民监督员认真进行沟通和说明,并最后取得一致意见。

与人民监督员制度不同,人民陪审员制度在中国已经实行多年。这项源自于前苏联的司法制度规定,普通公民可以通过一定程序担任人民陪审员,享有与法官同等的权力。新中国早在上世纪50年代就已经在法律中对此项制度作出规定。但是尽管在法律条文中有所规定,在实际实行过程中,基层法院则习惯性地指定 工、青、妇 等人民团体人士长期担任人民陪审员,从而使此项制度流于形式。

有关法律界人士介绍,人民陪审制在上世纪50年代确实迎来了它的黄金期。当时的一些文章告诉我们,普通公民参与审理案件让他们有了当家作主的感觉。据1956年《新建设》的报道,辽宁省凤城县的一位农民曾激动地说: 我下了半辈子的庄稼地,在旧社会,别说到法院工作,就是走到法院的门口,连屋里瞅都不敢瞅。这回去陪审,和法院干部平起平坐,吃饭睡觉都在一起,法庭的事,都由我们共同研究,一点没有两样的地方,真是当家作主啦。 然而,在此后的很长一段时间里,这种制度到底有多大的必要性,已经为人们所深深疑虑。

西方曾经常用来指责中国的人民陪审制的语言就是 陪而不审 。相关数字表明,在现有的人民陪审员中,41.5%是由人民法院自行任命,2 .7%是经有关组织推荐。有一些基层法院,则长期不吸收陪审员参与审判,使得陪审制度形同虚设。

来自最高人民法院的消息表明,试图改善人民陪审制度的努力开始于2000年,但是该法案的草案当时却并没有能够通过人大的审议。原因是对人民陪审员的 职责定位 和 任职条件 不够明确。

四年之后的2004年9月,全国人大终于通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》的法案。改革后的新制度对人民陪审员的选任作出了一些调整,它规定担任陪审员可以是个人提出申请,而非过去那样必须由单位推荐。但它要求陪审员的人选必须由基层法院院长提名,提请同级人大常委会任命。

公民参与司法之门

渐次打开

外界普遍认为, 两高 在公民参与司法方面的系列动作,一方面是涉及到司法公开的大背景,另一个迫切的因素则是为了回应近年来愈发强烈的民意要求。就在人民陪审员制度通过全国人大审议的前夕,时任最高人民法院院长肖扬还在一次会议上敦促中国各级法院应该 敞开立案之门,敞开庭审之门,敞开裁判之门,敞开执行之门 。

作为 正义的守护神 ,近年来法官却受到越来越多的不信任。中国官方早在2004年就进行过一项有关不正之风和腐败问题的民意调查。其中, 8.5 %的受访者认为公安、检察院、法院等司法部门问题 比较严重 ,排名仅次于第一位的建筑工程领域。

中国政法大学何兵教授表示: 社会弱势群体和失地农民在寻求解决问题时首先考虑的是司法外途径而非司法本身,即便进入法庭也对法官抱有一定的不信任感。 但另一方面,实际上,已经有越来越多的普通人试图通过网络和其他途径发表对那些感兴趣的案件的看法,即使这些案件与他们本人并无直接联系。

在近年来发生的 陕西宝马彩票案 沈阳刘涌案 等著名案例中,这种倾向表现得尤为明显。即使到了10年后的201 年,对司法的不信任和希望参与司法的愿望依然十分抢眼。201 年,李双江之子李某某强奸案被起诉到法院。庭审还没有开始,网友之间的口水战已经开始。而随着一些不良律师违背职业操守,不恰当地向媒体透露案情,网络上的争议愈演愈烈,至今余音难消。

有媒体评论说,网络上的争议越激烈,说明人们对司法的信任越脆弱,用透明司法换取司法公正的诉求越强。

来自民间的表达意愿是如此强烈,以至于也有不少人开始担忧这种强大的民意表达是否足够理性。采取一种方式能够让普通人参与审判,而不是出现情绪激动的 人民公审 ,这样,一种引导公众有序参与司法就成为必然的选择。而改革已有的人民陪审员制度和创立人民监督员制度,应该是当时为此所作出的努力。

然而,改革后的人民陪审员制度并没有改变社会大众心目中人民陪审员 司法花瓶 的印象。一位基层法院院长坦言,法官职业化的推进,使得大量年轻的专业法律人才进入法院,法官的法律专业水准在不断提高,当然其社会经验也相对缺乏。而同步推进的是陪审员的 精英化 ,公职人员和社会名流所占的比例在不断攀升。这导致邀请陪审员参审变得困难,陪审员使命感不强,参审热情不高。另一方面,陪审员也自感法律知识欠缺,以致不敢大胆与法官 叫板 ,因此其发言流于形式或干脆不发言,最终还是陪而不审。

也许正是意识到人民陪审员制度的上述弊端,从2009年6月,河南尝试建立 人民陪审团 制度。与现行陪审员制度相比,其最大变化发生在陪审员的遴选程序。

按照河南省高院《关于在刑事审判工作中实行人民陪审团制度的试点方案》,每个基层法院须配备不低于500人的人民陪审团成员库,由2 岁至70岁的未受过刑事处罚的人员组成。可由人大代表、政协委员和基层组织推荐的群众代表组成。另外,品行良好、未受过刑事处罚、热心参与审判活动并符合一定条件的群众,也可自愿报名参加。法院拟邀请人民陪审团参加案件庭审的,应当从人民陪审团成员库中随机抽取20~ 0人,并根据各成员是否应当回避、能否参加庭审等情况,最终确定9~1 人(单数)组成人民陪审团参加庭审。

庭审安排也发生了变化:陪审团可向被告人发问,但需将问题书面递交审判长,由审判长代为发问。庭审结束后宣判前,陪审团要召开会议讨论并形成书面意见,全体成员签名后递交审判长。合议庭评议案件时,应将人民陪审团意见作为重要参考,采纳意见情况应在合议笔录中显示。

在陪审员制度中,陪审员与法官共同组成合议庭,现在,陪审团与法官分离了。这一点,较为接近英美陪审制。两者分离之后,也就出现了法官与人民陪审团裁决权的配置问题。河南规定,人民陪审团的评议意见一般应当庭由团长宣读。但如果与合议庭的裁决意见出现重大分歧时,则不当庭宣读及审判,需报请审委会研究或向上级法院请示后决定。这也是一种中国特色。

据报道,河南已有1000余名人民陪审团成员以直接参加庭审的方式,参与了107件刑事案件的审判活动。这些案件无一起出现信访告状现象,实现了服判息诉、案结事了。而2010年初,陕西省高院院长、广东省人大代表也曾提出建立人民陪审团制度。

这种呼吁表明,对于现有陪审员制度,司法界、公众、学界普遍认为存在问题,河南的试验揭示了一个可能的变革方向。

以公民参与

推动司法改革进程

由此看来, 公民参与 的观念已经越来越被中国司法界所认同和首肯,但是要真正实现这个理念,显然并不简单。

首先,在制度革新所选择的路径上存在种种不同意见。连中国人民大学法学院教授、博士生导师陈卫东也不得不承认,公民参与司法是一个充满了争议、具有挑战性的话题。

陈卫东一口气抛出了一连串问题: 司法作为专业性非常强的一项职业,公民能参与吗?公民参与进去能做一些什么?过去我国法律制度不健全,经过几十年的努力,我国建立了完整的法律体系,有了专门的司法机关,并且强调努力去保证司法机关能够独立地、不受干预地行使权力。现在提出来让公民参与司法,应当如何既保证公民参与,又不使其干扰司法的独立性?

有学者曾经旗帜鲜明地拿日本和中国进行比较,论证中国公民参与司法时机尚不成熟。这位学者说,中国的司法体系整体上尚不成熟。日本司法早就实现了职业化,司法独立也早已是一个稳定的法律与政治事实。司法界基本上可以不受干扰地按照法律发挥自己的治理功能,国民对司法的信任度还是相当高的。国民参与司法制度之引入,只是对原来就比较成熟的司法体系的补充。

中国的情形完全不同。 上述学者说, 司法职业化还远没有完成。比如,司法职业化内在地要求法官少而精。1990年,全日本法官人数仅为282 人,他们都是法律精英。而在中国,法官数量庞大,来源混杂,职业素养参差不齐,他们更像法律甚至行政工作者而非法律精英。

在此背景下引入司法公众参与,会是什么结果?有些人似乎就是希望通过司法的公众参与来解决司法欠缺职业化所带来的严重问题,比如法官腐败、枉法。这样的希望肯定会落空,这是用退烧药治疗心血管病。

对于不同意见,陈卫东显得很冷静: 尽管实践中有一些问题,理论研究也才刚刚起步,对一些问题我们还是有一些基本的判断。

陈卫东认为,首先,公民参与司法改革需要一些 顶层设计 。不应该把公民参与司法改革局限在审判或陪审领域,而是应当纳入整个诉讼阶段的参与范围内,例如积极探索见证人制度、人民监督员制度、羁押场所的独立巡视制度等。只有这样,我们才能在整体环节上,在更广泛的范围内使社会民众形成有效的参与。

其次,公民参与司法的功能应当作多元化的解读。公民参与司法,实际上它的功能不是单一的,而是多方面的。公民参与司法不言而喻,承载的首先是民主价值,无需赘言。那么它是不是也体现了司法的公正价值呢?有没有保障司法公正的功能呢?这也是毋庸置疑的。因为,公民的有效参与,使司法机关受到公民有效的监督,从而促使其更加敬业地办理案件,这样就做到了司法公正。

第三,公民参与司法非但不会影响司法的独立性,相反会促进司法独立性。两者之间实际上是一种辩证的关系:如果公民不介入,司法机关封闭化运行,但实际上其内部会受到更多的行政化方面的干预;如果公民介入了,公民可以制衡此类行政干预,这样不仅不是妨碍,反而是保证了司法独立。最近,有的法院推行审判管理,调查显示审判管理就是强化了对审判权的行政干预,因为审判员裁判案件必须经过院、庭长的同意。如果这么发展,司法会向着越来越不独立的方向发展。所以说,公民参与是促进司法独立的。

第四,在我国公民参与司法还有增强司法公信力,化解法官司法责任的功能。在重大、疑难案件上,比如近期发生的一系列案件,陕西药家鑫案、云南李昌奎案等,法院怎么处理都会遭受诘难,也就是说公民不信任司法。如果使公民真正成为司法决策的主体,在重大、疑难案件上由公民作主,也就是由社会大众自己作主,以这样的方式,就可以化解司法的信任危机,进而也可以减少这些案件将来申诉、上访等问题。而且,决策主体的转移本身也就意味着法官司法责任得到了缓解。

第五,实际上公民参与还有解决专业性难题的功能。这种参与功能,特别是在陪审方面很有中国的特色。在很多方面,法官处理案件力不从心,鞭长莫及。因为对于一些专业性问题,比如医疗事故、知识产权案件等,法官欠缺相应的知识储备。通过陪审制度,就可以吸收专业性人士参与到案件的审理过程中,从而化解专业性难题。

公民参与司法话题的争议还将继续,但是毫无疑问增强公众的参与度和决定权已经成为司法改革的一致取向。让社会民众参与司法、了解司法、影响司法、监督司法,进而改良司法,这将是司法改革的一条有益探索之道。

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